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政策法规

《中华人民共和国职业教育法》(2022年4月20日)修订解读

人社部2022-06-14

2022年4月20日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过《中华人民共和国职业教育法》修订。《职业教育法》于1996年公布实施,在过去的26年中,伴随着中国经济社会的发展,我国建成了世界上规模最大的职业教育体系,职业教育在支持国家经济社会发展中发挥了重要作用。如今,我国进入了中国特色社会主义新时代,经济和产业发展模式发生了重大调整和变化,职业教育如何适应新时代经济和产业发展的要求,如何建立得以支持经济和产业发展,培养高素质的技术技能劳动者的现代职业教育体系,满足企业用人需求,促进劳动者高质量就业,成为职业教育法要重点考虑的核心问题。与96版的《职业教育法》相比,本次修订后的新《职业教育法》(以下简称新《职教法》)的主要亮点和特点体现在以下几个方面:

1、明确了职业教育的目的定位

为了使职业教育明显区别于普通教育,使职业教育为国家的社会主义现代化建设培养高素质的技术技能型人才,适应产业发展的需要,新《职教法》首先明确地规定了职业教育的目的和定位。新《职教法》规定,职业教育的目的是“提高劳动者素质和技术技能水平,促进就业创业,建设教育强国、人力资源强国和技能型社会,推进社会主义现代化建设。”新《职教法》强调职业教育是为了培养具有素质和技术技能水平的劳动者,以便为我国建设教育强国、人力资源强国和技能型社会,推进我国的现代化建设提供合格的人才。我国正处于转变发展方式,推进经济高质量发展,产业向中高端转换的时期,需要大量具有素质和技术技能的人才。同时,就业是民生之本,培养具有素质和技术技能的劳动者,有利增强劳动者的就业能力,推动高质量就业目标的实现。职业教育需要担负起提高劳动者素质和技术技能水平的责任,通过培养高素质的技术技能人才,促进就业创业,为国家的现代化建设提供合格的技术技能人才。

2、明晰了职业教育定义范畴

与职业教育的目的和定位相呼应,新《职教法》把职业教育定义为“为了培养高素质技术技能人才,使受教育者具备从事某种职业或者实现职业发展所需要的职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力而实施的教育,包括职业学校教育和职业培训。”这一定义强调职业教育是培养“高素质的技术技能人才”,高素质的技术技能人才包括由职业道德、科学与文化知识和技术技能构成的综合素养和行动能力两大部分,以便使受教育者能够胜任某种职业以及职业生涯发展的需要。培养高素质技术技能人才的职业教育通过职业学校教育和职业培训实施。强调职业学校教育和职业培训并举,有助于劳动者通过不同形式和不同阶段的职业教育提升自己的素质和技术技能。职业学校教育在传授知识的同时,需要训练学生的实际操作能力。劳动者离开学校进入社会以后,需要不断提升自己的职业素质和技术技能,各种形式的职业培训为劳动者职业生涯发展的各个阶段提供提升职业素质和技术技能的机会,促成其形成终身学习的能力。职业培训具有灵活多样,及时应对市场对技能人才需要的变化,满足广大进入社会的劳动者在不同年龄段和不同职业生涯阶段对技能提升的需求的特点,将职业培训与职业学校教育并举,可以充分发挥职业技能培训在高素质技术技能人才培养方面的作用。

3、凸显了职业教育的地位作用

为了全面提升职业教育在国家整个教育体系和社会中的地位和认知度,新《职教法》将职业教育提升到与普通教育同等重要的地位,凸显了职业教育在整个国家教育体系中的作用。新《职教法》规定,“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型,是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分,是培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要途径。”这一规定将职业教育确定为与普通教育具有同等重要地位的教育类型,大大提升了职业教育的地位。将职业教育与普通教育并列,使职业教育与普通教育“平起平坐”,一改之前职业教育在教育体系中“低人一等”的地位。长期以来,在教育管理体系中,职业教育比普通教育低一级,导致了社会对职业教育固化的刻板印象,上职业院校的学生被视为考不上一本、二本、三本院校的差生,家长和学生对上职业院校不感兴趣,即便上了职业院校也认为是无奈之举。加之机关事业单位以及企业的管理岗位也看不上职业院校学生,这直接导致了社会对职业教育的认可度不高。新《职教法》凸显职业教育的地位,将有利于进一步提升职业教育的社会认可度,营造职业教育发展的良好环境,吸引更多的劳动者进入职业学校学习和参加职业培训活动,促进职业学校教育和职业培训事业的发展。

4、提升了职业教育的管理层次

为了更好地统筹协调职业教育的规划与实施,保证职业学校教育和职业培训发挥各自在职业教育中的作用,新《职教法》提升了职业教育的管理层次。新《职教法》规定,“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”;“各级人民政府应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划,与促进就业创业和推动发展方式转变、产业结构调整、技术优化升级等整体部署、统筹实施”;“国务院建立职业教育工作协调机制,统筹协调全国职业教育工作”。新《职教法》的这些规定理顺了中央政府和地方政府之间、政府行政管理部门之间和政府与行业企业之间在职业教育体系中的职责。尤其是国务院建立职业教育工作协调机制,由国务院统筹协调全国的职业教育工作,提升了职业教育的管理层次,有助于统筹协调国务院下属相关行政部门以及地方政府行政部门开展职业教育工作。一直以来,我国的职业教育以三种形式存在:职业学校、技工院校和职业培训。职业学校由教育行政部门管理,而技工院校和职业培训由人力资源社会保障部门管理。职业学校、技工院校和职业培训之间在国家和地方两级都缺乏统筹协调,产生了一些问题。例如,在职业教育体系内,职业学校教育被视为正规军,而技工院校和职业培训则被冷落,尽管技工教育和职业培训在技能人才培养方面为社会经济和产业发展做出了重大贡献,但参加技工教育的学生因不能获得学历证书而不能享受到应有的地位和待遇。技工教育院校在招生、经费保障等方面也因此受到诸多挑战。新《职教法》把职业教育的统筹协调提升到国务院级别,将有助于协调职业学校教育和职业培训之间的关系。

5、优化了职业教育的构成体系

为了发挥职业教育培养高素质技术技能人才,提升职业教育地位,保证受教育者在职业生涯的不同阶段接受相应的职业学校教育和职业培训,推动职业生涯发展,获得公平的受教育机会,享受平等的待遇,新《职教法》在职业教育体系构建方面注重协调平衡职业教育内外部关系,构建纵向贯通和横向融通的“立体交叉型”现代职业教育体系。新《职教法》规定,“国家建立健全适应经济社会发展需要,产教深度融合,职业学校教育和职业培训并重,职业教育与普通教育相互融通,不同层次职业教育有效贯通,服务全民终身学习的现代职业教育体系。国家优化教育结构,科学配置教育资源,在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展。”这一体系的建立将有助于解决职业教育内部职业学校教育、技工教育和职业培训缺乏融通的问题,职业教育与普通教育不能互通的问题,以及不同层次职业教育不能贯通的问题。新《职教法》有效地解决了我国现存不同种类职业教育的融通问题,强调职业学校教育和职业培训并举,职业学校教育分为中等职业学校教育、高等职业学校教育,高等职业学校教育由专科、本科及以上教育层次的高等职业学校和普通高等学校实施。国家采取措施,大力发展技工教育。职业培训包括就业前培训、在职培训、再就业培训及其他职业性培训,可以根据实际情况分级分类实施。这些规定有助充分发挥教育行政部门管理的职业学校之外的技工院校和职业培训机构在职业教育中的作用,真正满足离开学校,处于不同职业生涯阶段的劳动者终身对职业技术技能提升的需要。同时,有效解决了职业教育与普通教育融通的问题,将大大提高劳动者参加各种职业教育的积极性。这种纵向贯通、横向融通,兼顾职业学校教育和职业培训,推进职业教育和普通教育协调发展,服务全民终身学习的现代职业教育的体系,为义务教育后的劳动者提供接受不同种类和层次的职业教育和普通教育打开了通道。

6、融通了职业教育的成果证书

为配合具有贯通和融通特点以及立体交叉的现代职业教育体系的实施,新《职教法》具体规定了不同种类的职业教育证书以及这些证书之间的融通互认,职业教育与普通教育证书的融通互认。在证书方面,新《职教法》强调“接受职业学校教育和职业培训的劳动者获得相应的证书,作为其从业的凭证”。规定职业教育实行“结合职业分类、职业标准、职业发展需求,制定教育标准或者培训方案,实行学历证书及其他学业证书、培训证书、职业资格证书和职业技能等级证书制度”;“接受职业学校教育,达到相应学业要求,经学校考核合格的,取得相应的学业证书;接受职业培训,经职业培训机构或者职业学校考核合格的,取得相应的培训证书;经符合国家规定的专门机构考核合格的,取得相应的职业资格证书或者职业技能等级证书”。在证书互认方面,新《职教法》规定,“国家建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制,推进职业教育国家学分银行建设,促进职业教育与普通教育的学习成果融通、互认”。接受职业培训取得的职业技能等级证书、培训证书等学习成果,经职业学校认定,可以转化为相应的学历教育学分;达到相应职业学校学业要求的,可以取得相应的学业证书。接受高等职业学校教育,学业水平达到国家规定的学位标准的,可以依法申请相应学位。长期以来,职业学校、技工院校和职业培训之间的学习成果不能互融通和互认,职业教育和普通教育之间的学习成果不能融通互认,成了限制劳动者根据意愿和需要选择不同种类职业教育和普通教育之间的一道鸿沟。新《职教法》实行各种证书和学分互认,职业教育国家学分银行建设的规定,在职业学校教育与职业培训之间、职业教育与普通教育之间架起了一座互认融通的“立交桥”,这座立交桥的畅通,必将大大促进职业学校教育和职业培训之间,职业教育与普通教育之间的融通贯通。

7、强化了职业教育办学主体

为了充分发挥社会力量,尤其是企业在职业教育中的积极作用,新《职教法》强调鼓励和支持社会力量平等参与职业教育,通过多种层次、多种形式,多元化推进职业教育。新《职教法》规定,“国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育,推进多元办学,支持社会力量广泛、平等参与职业教育。”国家鼓励、指导、支持企业和其他社会力量依法举办职业学校、职业培训机构。其他学校或者教育机构以及企业、社会组织可以根据办学能力、社会需求,依法开展面向社会的、多种形式的职业培训。新《职教法》特别强调企业在职业教育中的主体作用,第一次明确提出企业是职业教育的重要办学主体,“国家发挥企业的重要办学主体作用,推动企业深度参与职业教育,鼓励企业举办高质量职业教育。”鼓励企业利用资本等资源,举办高质量的职业教育,举办或者联合举办职业学校、职业培训机构。企业应当根据本单位实际,有计划地对本单位的职工和准备招用的人员实施职业教育。企业应当按照国家有关规定实行培训上岗制度。企业开展职业教育的情况应当纳入企业社会责任报告。为了发挥企业在职业教育中的主体作用,新《职教法》规定,企业应当根据国务院规定的标准,按照职工工资总额一定比例提取和使用职工教育经费。职工教育经费可以用于举办职业教育机构、对本单位的职工和准备招用人员进行职业教育等合理用途,其中用于企业一线职工职业教育的经费应当达到国家规定的比例。用人单位安排职工到职业学校或者职业培训机构接受职业教育的,应当在其接受职业教育期间依法支付工资,保障相关待遇。此外,新《职教法》还规定应发挥企业在职业教育评价方面的作用,职业学校、职业培训机构应当建立健全教育质量评价制度,吸纳行业组织、企业等参与评价。企业是用人的主体,理应成为职业教育的主体,新《职教法》对企业在职业教育中主体地位的确立以及鼓励和支持的规定,将改变过去企业参与职业教育不够,积极性不高,职业教育与企业需求脱节的状况。

8、丰富了职业教育的形式方式

为了培养高素质的技术技能人才,促进就业创业,支持产业发展,新《职教法》强调职业学校教育和职业培训在专业设置、招生、培养、考核和使用等方面,都要以市场为导向,服务社会经济发展,为产业提供人才支撑,以行业发展企业需求为出发点,在实施职业学校教育和职业培训时,做到产教融合,校企合作。新《职教法》规定职业学校、职业培训机构在实施职业教育时应当注重产教融合,实行校企合作。国家鼓励职业学校在招生就业、人才培养方案制定、师资队伍建设、专业规划、课程设置、教材开发、教学设计、教学实施、质量评价、科学研究、技术服务、科技成果转化以及技术技能创新平台、专业化技术转移机构、实习实训基地建设等方面,与相关行业组织、企业、事业单位等建立合作机制。职业学校的建设要充分听取行业、企业、学生的意见,可以通过咨询、协商等多种形式,听取行业组织、企业、学校毕业生等方面代表的意见,发挥其参与学校建设、支持学校发展的作用。职业学校要建立就业创业促进机制,为学生提供多种形式的职业指导和就业创业服务,如职业规划、职业体验、求职指导等服务,增强学生的就业创业能力。职业学校、职业培训机构可以通过与行业组织、企业、事业单位等共同举办职业教育机构、组建职业教育集团、开展订单培养等多种形式进行合作。新《职教法》特别强调有条件的企业与职业学习和职业培训机构合作推行中国特色学徒制,引导企业按照岗位总量的一定比例设立学徒岗位,鼓励和支持有技术技能人才培养能力的企业特别是产教融合型企业与职业学校、职业培训机构开展合作,对新招用职工、在岗职工和转岗职工进行学徒培训,或者与职业学校联合招收学生,以工学结合的方式进行学徒培养。新《职教法》对产教融合,校企合作,实习基地,职业指导,订单式培训,学徒制培训等职业教育形式方式的规定,将有助于解决职业教育与市场脱节,与企业用人联系不紧密,学生的知识和技能不能满足企业的要求,职业学校和职业培训机构在专业设置,课程开发,师资队伍,教学实施,学生招收,学习评价,实习就业等方面,与企业合作不够等问题。

9、平等了职业教育的机会待遇

为了全面提升职业教育的地位,新《职教法》在平等职业教育机会待遇方面,对从事职业教育工作的教师和接受职业教育的学生的发展机会和待遇方面,做出了专门规定。在教师机会与待遇方面,新《职教法》要求提高职业教育教师的专业素质与社会地位,县级以上人民政府及其有关部门应当将职业教育教师的培养培训工作纳入教师队伍建设规划,保证职业教育教师队伍适应职业教育发展的需要。国家建立健全职业教育教师培养培训体系,提升职业教育教师的素质和职业发展机会。在岗位设置和职称评定方面,国家建立健全符合职业教育特点和发展要求的职业学校教师岗位设置和职务(职称)评聘制度。在受职业教育者的机会和待遇方面,新《职教法》规定,职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面与同层次普通学校学生享有平等机会。在升学方面,高等职业学校和实施职业教育的普通高等学校应当在招生计划中确定相应比例或者采取单独考试办法,专门招收职业学校毕业生。在就业和职业发展方面,新《职教法》规定特别强调各级人民政府应当为职业学校毕业生创造公平就业环境。用人单位不得设置妨碍职业学校毕业生平等就业、公平竞争的报考、录用、聘用条件。机关、事业单位、国有企业在招录、招聘技术技能岗位人员时,应当明确技术技能要求,将技术技能水平作为录用、聘用的重要条件。事业单位公开招聘中有职业技能等级要求的岗位,可以适当降低学历要求。新《职教法》的这些规定,必将改变社会对受职业教育者只能当工人做“蓝领”,而不能当管理者做“白领”的固化认识,真正提高职业教育的社会认知度。

10、强化了职业教育的法律权益

为了有效保护职业学校学生在实习期间的权益,发挥实习的应有作用,提升实习的质量,新《职教法》特别强调对职业学校学生权益的保护,规定“职业学校学生的合法权益,受法律保护。”新《职教法》规定,国家鼓励企业、事业单位安排实习岗位,接纳职业学校和职业培训机构的学生实习。接纳实习的单位应当保障学生在实习期间按照规定享受休息休假、获得劳动安全卫生保护、参加相关保险、接受职业技能指导等权利;对上岗实习的,应当签订实习协议,给予适当的劳动报酬。职业学校和职业培训机构应当加强对实习实训学生的指导,加强安全生产教育,协商实习单位安排与学生所学专业相匹配的岗位,明确实习实训内容和标准,不得安排学生从事与所学专业无关的实习实训,不得违反相关规定通过人力资源服务机构、劳务派遣单位,或者通过非法从事人力资源服务、劳务派遣业务的单位或个人组织、安排、管理学生实习实训。接纳职业学校和职业培训机构学生实习的单位违反本法规定,侵害学生休息休假、获得劳动安全卫生保护、参加相关保险、接受职业技能指导等权利的,依法承担相应的法律责任。安排学生实习,是职业学校学生与企业建立联系,将在学校所学到的专业知识应用于就业岗位,提升实际操作能力,增强就业能力的重要机会和方式。然而,在实际操作过程中,一些单位和个人受利益驱动,以实习为名组织学生到企业生产“流水线”上务工,违规安排加班和夜班、强制实习、收费实习、实习专业不对口等问题长期存在。相信新《职教法》对学生实习权益的这些保护规定,将有效保护学生实习的权益,使学生在实习期间权益受到侵害问题得到遏制,真正发挥实习的作用。(作者邓宝山,中国劳动和社会保障科学院特约研究员)

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